Оптимизация прокурорского надзора в уголовном процессе Российской

Федерации

В

статье

приводится

детальный

анализ

особенностей

участия

прокурора в уголовном процессе Российской Федерации, выделены способы

оптимизации прокурорского надзора в уголовном процессе.

Ключевые слова: прокурор, уголовный процесс, прокурорский надзор, уголовный

кодекс

Поиск оптимальной модели правовой регламентации статуса прокуро-

ра в досудебном производстве не прекращается на протяжении длительного

времени, однако особую актуальность он приобрел в течение последних де-

сятилетий. Необходимость обеспечения баланса публичного интереса, заклю-

чающегося в быстром и адекватном реагировании на факт совершенного пре-

ступления, и частного интереса конкретных лиц, пострадавших от противо-

правных деяний либо подвергаемых уголовному преследованию, требует от

законодателя выверенного подхода к созданию действенных механизмов за-

щиты прав и свобод личности. Именно этим обусловливается острая необхо-

димость детерминации роли прокурора как главного гаранта соблюдения

прав и свобод участников уголовного судопроизводства в условиях непрекра-

щающегося реформирования и модернизации отечественного уголовного

процесса. Существующая потребность достижения разумного баланса между

надзорными полномочиями прокурора за органами предварительного рассле-

дования и его самостоятельными уголовно-процессуальными функциями ис-

торически оправдана.

Ретроспективный анализ позволяет выявить следующую закономер-

ность: необоснованные усиление либо ослабление процессуальной роли про-

курора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства в разные перио-

ды истории с неизбежностью вели к негативным последствиям в виде се-

рьезных упущений в механизме обеспечения реализации прав участников

уголовного процесса. Правовой статус прокурора в уголовном процессе зако-

нодателем постоянно корректировался. Так, основу законодательства совет-

ского периода составляла идея о том, что надзор за соблюдением законности

в ходе производства по уголовному делу – это главная и единственная функ-

ция прокурора.

Справедливым является мнение Л.М. Володиной, считающей, что «ме-

тания» законодателя в регламентации статуса прокурора свидетельствуют об

отсутствии глубоко продуманной концепции уголовного судопроизводства.

В непрекращающейся дискуссии о статусе прокурора в уголовном процессе

можно выделить две основные позиции. Сторонники первой считают, что,

несмотря на существующий дисбаланс правовой регламентации полномочий,

прокурору в досудебном производстве отводится руководящая роль. Так, по

мнению Т.А. Беккер, прокурор, являясь ключевой фигурой, обеспечивает

устранение препятствий для дальнейшего движения уголовного дела в судеб-

ные стадии уголовного судопроизводства путем выявления, пресечения и ис-

правления ошибок предварительного расследования

1

. Схожей точки зрения

придерживается Н.А. Дудко, рассматривающий прокурорский надзор в каче-

стве эффективной формы контроля за предварительным расследованием,

способствующей быстрому выявлению и устранению пробелов и ошибок.

Согласно суждению Г.Н. Королева, прокурор, хотя и с ограниченными

возможностями, все же сохранил ведущую роль в осуществлении уголовного

преследования. А.Д. Назаров и А.С. Шагинян, рассуждая о роли прокурора,

констатируют, что и в настоящее время прокурорская власть могущественна.

Противоположного мнения придерживается Т.К. Рябинина, считающая что

прокурор больше не является хозяином предварительного расследования. Бо-

лее категоричен А.Б. Соловьев, по мнению которого изменения в УПК РФ

превратили прокурора в «декоративную» фигуру, лишенную возможности

реального осуществления надзора. В.Б. Ястребов, анализируя процессуаль-

1

Беккер Т.А. Прокурор как субъект предварительного уголовного производства и его роль в

предотвращении ошибок суда // Вестник Омского университета. Серия «Право». – 2016. – № 1 (46). – С. 217.

ный статус прокурора, приходит к выводу, что уменьшение объема его пол-

номочий оказалось настолько значительным, что послужило причиной воз-

никновения мнения, согласно которому надзорные позиции в отношении ор-

ганов предварительного следствия прокурором почти полностью утрачены.

Схожей позиции придерживаются А.В. Пивень и Ю.Д. Кашапова, по мнению

которых полномочия прокурора на сегодняшний день значительно урезаны,

несмотря на то, что деятельность прокуроров в уголовном судопроизводстве

является многогранной и многофункциональной.

Активный поиск оптимальной модели правового статуса прокурора, ре-

зультатом которого стало значительное изменение объема его процессуаль-

ных полномочий, не мог не сказаться на правовом положении прокурора, од-

нако его роль в обеспечении правового режима защиты прав и свобод участ-

ников уголовного судопроизводства остается существенной. Основная

проблема заключается в том, что для эффективного выполнения своих задач

у прокурора не хватает реальных «рычагов» воздействия. Причиной этого яв-

ляется отсутствие грамотной законодательной политики в сфере уголовного

процесса, в непоследовательности реформирования деятельности прокурора

и определении его правового статуса. Законодатель, стараясь своевременно

реагировать на появление новых общественных отношений, в попытке ско-

рейшего их нормативного урегулирования зачастую забывает о необходимо-

сти соблюдения принципов юридической техники. В результате этого нару-

шаются правила обеспечения логики права и, как следствие, возникают раз-

личные правовые коллизии и лакуны, в частности в процессуальной регла-

ментации полномочий прокурора. Так, в качестве яркого примера можно

привести лишение прокурора полномочия возбуждать уголовные дела. В со-

ответствии с положениями ст. 21 УПК РФ уголовное преследование от имени

государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвине-

ния осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель. В каждом

случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган

дознания и дознаватель принимают меры по установлению события преступ-

ления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.

Системный анализ уголовно-процессуального законодательства позво-

ляет сделать вывод, что началом уголовного преследования следует считать

не просто момент, когда прокурор, следователь, орган дознания, дознаватель

обнаруживают признаки преступления, а именно момент, с которого начина-

ется непосредственное осуществление деятельности по изобличению в совер-

шении преступления конкретного лица. Однако в силу ст. 144 УПК РФ при-

нимать и проверять сообщения о любом совершенном или готовящемся пре-

ступлении уполномочены только дознаватель, орган дознания, следователь и

руководитель следственного органа. Исходя из буквального толкования этих

установлений закона, прокурор, не имея соответствующего полномочия по

проверке сообщения о преступлении и принятию по нему решения, должен

отказать заявителю в приеме сообщения о преступлении.

Имеющуюся правовую лакуну попытались заполнить ведомственным

регулированием. Так, исходя из положений п. 1.2 приказа Генеральной про-

куратуры Российской Федерации от 27 декабря 2007 г. № 212 «О порядке

учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообще-

ний о преступлениях», прокуроры самостоятельно не вправе разрешать сооб-

щения о преступлениях, в связи с этим сообщения, поступившие в органы

прокуратуры, должны незамедлительно фиксироваться в Книге учета сооб-

щений о преступлениях и безотлагательно передаваться в орган, который

уполномочен рассматривать их в соответствии со ст. 144, 151 УПК РФ. Одна-

ко, согласно п. 3.3 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема

граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной при-

казом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 г.

№ 45, обращения, адресованные органам предварительного расследования,

но поступившие в органы прокуратуры, а также обращения, адресованные

прокурорам, но содержащие вопросы, относящиеся к компетенции органов

следствия и дознания, ходатайства в порядке ст. 119 и 120 УПК РФ, разреше-

ние которых отнесено к компетенции органов предварительного расследова-

ния, должны быть зарегистрированы, предварительно рассмотрены и только

после этого направлены в соответствующие органы с одновременным изве-

щением заявителей о принятом решении. Если в адресованных прокурорам

обращениях содержатся вопросы, разрешение которых отнесено как к их

компетенции, так и к компетенции органов предварительного расследования,

такие обращения подлежат разрешению в соответствующих прокуратурах.

Копии обращений не позднее 7 дней со дня регистрации направляются в со-

ответствующие органы следствия или дознания с обязательным уведомлени-

ем заявителя.

Одним из важных факторов, обусловливающих эффективность восста-

новления нарушенных прав, является своевременность их защиты, а передача

материалов из одного ведомства в другое явно влечет увеличение сроков

принятия решений. В.А. Лазарева считает это неприемлемым решением

проблемы, поскольку существует потребность в более эффективных и

своевременных средствах прокурорского реагирования вместо бесконечной

переписки прокурора с руководителем следственного органа.

Очевидно, что возвращение прокурору полномочий возбуждать уголов-

ные дела будет способствовать укреплению его правового статуса в уголов-

ном судопроизводстве. Расширение прокурорских полномочий на стадии

возбуждения уголовного дела усилит гарантии законности в этой сфере и по-

высит эффективность работы органов предварительного расследования.

На необходимость повышения эффективности прокурорского надзора,

в том числе в досудебном производстве, указал Президент России В. Путин

на расширенном заседании коллегии прокуратуры, состоявшемся 19 марта

2019 г. Президент обратил внимание на то, что одним из приоритетных

направлений работы прокуратуры остается координация действий правоохра-

нительных органов в борьбе с преступностью. Подчеркнул важность совер-

шенствования механизмов взаимодействия с МВД РФ, Следственным коми-

тетом РФ и другими ведомствами для снижения уровня криминала, экстре-

мизма, коррупции, дал указание прокурорам настаивать на строгом соблюде-

нии закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступле-

ниях, а также при оформлении и передаче статистической информации. В

своем обращении В. Путин также акцентировал внимание на необходимости

своевременного осуществления надзора за качеством расследования уголов-

ных дел, причем на всех этапах следствия. Отдельно Президент указал на

обязанность строго соблюдать требования уголовно-процессуального законо-

дательства о разумных сроках уголовного судопроизводства.

Статистические данные в 2024 году свидетельствуют о заметном паде-

нии качества предварительного расследования и малоэффективности внутри-

ведомственного контроля в органах расследования. За 2023 г. количество вы-

явленных нарушений при производстве следствия и дознания возросло на

5,9% по сравнению с аналогичным показателем прошлого года, а в 2024 г.

этот показатель снизился до 5,5%. Количество требований об устранении на-

рушений законодательства в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ также колеблет-

ся: в 2013 г. этот показатель вырос на 7,5% % и снизился в 2020 г. – на 7,1 %.

Число должностных лиц органов предварительного расследования, привле-

ченных к дисциплинарной ответственности по инициативе прокуроров, так-

же колеблется (в 2023 г. рост составил 7,7 %, а в 2020 г. – 6,2 %). Эти показа-

тели подтверждают необходимость системного совершенствования регла-

ментации надзорных полномочий прокурора.

Отдельно стоит остановиться на необходимости возвращения прокуро-

ру полномочия самостоятельно возбуждать уголовные дела. Согласно дан-

ным статистики, в 2024 г. наблюдается небольшое снижение количества

направленных материалов для решения вопроса об уголовном преследовании

в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ на 9,7 %. При этом число возбужденных

уголовных дел по материалам, направленным прокурором, также снизилось –

на 5,8 % по сравнению с 2024 годом.

Прокурор А. Петров, полагает, что законодатель, предоставив прокуро-

ру вместо права возбуждения уголовного дела, полномочие о направлении

материалов для решения вопроса об уголовном преследовании, тем самым

закрепил многоступенчатый и неэффективный способ реагирования прокуро-

ра на обнаруженные признаки преступления. Его мысль развивают ученые-

процессуалисты А.Г. Халиулин, К.И. Амирбеков, С.Е. Егоров, признающие

явно препятствующим реализации назначения уголовного судопроизводства

положение, согласно которому прокурор, выявляя в ходе проверки признаки

совершенного преступления, не может немедленно возбудить уголовное дело

и направить его для расследования, а вынужден направить материалы в след-

ственный орган.

Проведенный опрос правоприменителей из шести субъектов РФ, осу-

ществленный Е.Н. Гринюк и Е.А. Зайцевой, показал, что за возвращение про-

курору права самостоятельно возбуждать уголовные дела высказываются

89% проанкетированных работников прокуратуры. Недостаточный объем

полномочий, предоставленный законодателем прокурору в связи с возбужде-

нием уголовного дела, препятствует эффективной реализации его надзорной

функции при контроле качества решений, принимаемых по поступившим со-

общениям о преступлениях. В частности, следует сказать о требованиях, за-

крепленных в ч. 4 ст. 146 УПК РФ, в соответствии с которыми копия поста-

новления руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о

возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору, и в

ч. 4 ст. 148 УПК РФ, согласно которой копия постановления об отказе в воз-

буждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения

направляется прокурору. Толкование данных норм позволяет сделать вывод

об обязательном сообщении прокурору самого факта принятия решения. Од-

нако очевидно, что проверку законности принятия решения невозможно про-

вести без материалов, на основании которых оно было принято. В связи с

этим интересно мнение Н.А. Колоколова, акцентирующего внимание на

ущербности прокурорского надзора именно ввиду отсутствия у прокурора

свободного доступа к делу. Один из перспективных вариантов решения дан-

ной проблемы видится в реализации права прокурора по мотивированному

письменному запросу ознакомиться с материалами находящегося в произ-

водстве уголовного дела посредством получения их в электронной форме.

Интересно исследование М.О. Медведевой, предлагающей внедрить

систему электронного документооборота с упрощенным порядком пользова-

ния для лиц, наделенных соответствующими полномочиями. Такая система

будет способствовать отслеживанию порядка, сроков принятия процессуаль-

ных решений без непосредственного истребования дела у должностного лица

при наличии у прокурора обеспечивающего доступ к электронному докумен-

ту информационного ключа. Однозначно, это будет способствовать повыше-

нию эффективности прокурорского надзора и, как результат, соблюдению ра-

зумного срока расследования, упрощению доступа к правосудию с целью

восстановления нарушенных прав и получения необходимой компенсации

потерпевшего.

Автор делает вывод, что законодатель должен обратить свое внимание

на наличие существенных противоречий в правовой регламентации правомо-

чий прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и обеспе-

чит гармоничное нормативное регулирование его процессуального положе-

ния, соответствующее тем важным функциям, которые реализует прокурор

на стадии возбуждения уголовного дела и предварительного расследования.

Для совершенствования полномочий прокурора на стадии возбуждения уго-

ловного дела целесообразно изложить ряд положений УПК РФ в следующей

редакции:

– ч. 4 ст. 20: «Прокурор, руководитель следственного органа, следова-

тель, а также с согласия прокурора дознаватель возбуждают уголовное дело о

любом преступлении…»;

– ч. 3 ст. 21: «Прокурор, руководитель следственного органа, следова-

тель, а также с согласия прокурора дознаватель в случаях…»;

Дополнить ч. 2 ст. 37 УПК РФ п. 15.1 «2) возбуждать уголовное дело в

порядке, установленном настоящим Кодексом, отказывать в возбуждении

уголовного дела, разрешать вопрос целесообразности уголовного преследо-

вания»; п.15.2 «Рассматривать жалобы на действия и решения органов дозна-

ния и предварительного следствия в порядке, установленном главой 16 на-

стоящего Кодекса».

Часть 3 ст. 37 УПК РФ изложить в следующем виде: «В ходе судебного

производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное

обвинение и осуществляет надзор, обеспечивая законность и обоснован-

ность».

– ч. 4 ст. 146: «Копия постановления руководителя следственного орга-

на, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела вместе с мате-

риалами, послужившими основанием для возбуждения уголовного дела, не-

замедлительно направляются прокурору».

В целях повышения эффективности прокурорского надзора при произ-

водстве по уголовным делам в Российской Федерации целесообразно:

1. На стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного рас-

следования контроль (руководство) за деятельностью дознавателя и органов

дознания передать начальнику органа дознания. Прокурорам оставить функ-

цию прокурорского надзора в досудебном производстве по уголовным делам

за органами предварительного расследования.

2. Усилить эффективность надзора прокурора при задержании подозре-

ваемого лица путем закрепления в ч. 3 ст. 92 УПК РФ следующего положе-

ния: «О произведенном задержании орган дознания, дознаватель и следова-

тель обязаны сообщить прокурору в письменном виде (уведомление) с при-

ложением копии протокола задержания и иных материалов, необходимых

для проверки законности и обоснованности задержания, в течение 12 часов с

момента задержания, о чем прокурор не позднее 3 часов выносит мотивиро-

ванное постановление, которое подлежит обжалованию вышестоящему про-

курору. Вышестоящий прокурор обязан рассмотреть жалобу с момента ее по-

ступления в течение 3 часов».

3. Усилить прокурорский надзор при проверке законности и обоснован-

ности предъявления обвинения. В связи с этим целесообразно дополнить ч. 9

ст. 179 УПК РФ «Порядок предъявления обвинения» следующим содержани-

ем: «Следователь обязан направить копию постановления о привлечении в

качестве обвиняемого прокурору в течение 24 часов с момента его вынесе-

ния. Прокурор должен не позднее 48 часов с момента получения постановле-

ния о привлечении в качестве обвиняемого принять решение о законности и

обоснованности привлечения лица в качестве обвиняемого, о чем выносит

мотивированное постановление, подлежащее обжалованию вышестоящему

прокурору».

Список литературы

1.

Михайловская

И.

Б.

Изменение

законодательной

модели

российского уголовного судопроизводства. Монография. // Издательство

«Проспект». 2022. 134с.

2.

Баринова Е. В. Роль прокурора на стадии предварительного

расследования // Молодой ученый. — 2021 — №11. — С. 1239-1241.

3.

Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов,

курсантов

и

слушателей

образовательных

учреждений

высшего

профессионального

образования

МВД

России,

обучающихся

по

специальности «Юриспруденция»/ И.И. Сыдорук.— М.: ЮНИТИ-ДАНА,

2020. 438с.