ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАТИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Н. С. Захаров,

студент 4 курса кафедры социальных

технологий и государственной службы, НИУ «БелГУ

Аннотация.

В

статье

рассматриваются

проблемы

информатизации

муниципального

управления

в

Российской

Федерации

как

совокупность

нормативно-правовых, организационных и технологических барьеров цифровой

трансформации на местном уровне. Приведены данные о распространенности

цифрового взаимодействия граждан с государственными и муниципальными

органами и об особенностях неоднородности цифрового развития территорий.

Особое внимание уделено фрагментации муниципальных информационных систем,

кадровым

и

ресурсным

ограничениям,

а

также

рискам

информационной

безопасности и мерам их минимизации.

Ключевые слова: муниципальное управление; информатизация; муниципальные

услуги; цифровое неравенство; информационная безопасность.

Введение.

Информатизация муниципального управления представляет собой

системный процесс создания, внедрения и использования информационных

ресурсов, информационных систем и цифровых технологий для поддержки

управленческих решений, обеспечения предоставления муниципальных услуг и

организации взаимодействия органов местного самоуправления с населением и

хозяйствующими

субъектами.

В

современных

условиях

информатизация

приобретает характер непрерывной цифровой трансформации, предполагающей

переход от точечной автоматизации отдельных операций к управлению на основе

данных, платформенным решениям и клиентоцентричным моделям предоставления

услуг.

Актуальность темы обусловлена, во-первых, возрастанием общественного запроса

на цифровые каналы взаимодействия с публичной властью, а во-вторых,

существенной неоднородностью условий цифрового развития муниципальных

образований

(финансовых,

инфраструктурных,

кадровых),

что

порождает

устойчивые барьеры достижения сопоставимого качества муниципальных сервисов.

По данным социологических измерений, в 2023 г. 86,0% респондентов при

взаимодействии с государственными и муниципальными органами и учреждениями

использовали цифровые технологии, а уровень готовности к потенциальному

цифровому взаимодействию составил 83,9% [10, С. 49; 59].

Одновременно

исследования

фиксируют

значительные

межтерриториальные

различия цифрового развития: сопоставление плановых и фактических значений

цифровой зрелости по итогам, например, 2022 г. выявляет существенные разрывы,

способные затруднить достижение целевых значений в последующие периоды [6, С.

110]. В муниципальном измерении указанные разрывы проявляются особенно

остро, поскольку местный уровень управления является наиболее приближенным к

гражданам, но располагает ограниченными ресурсами и в значительной степени

зависит от региональных и федеральных инфраструктур, стандартов и финансовых

механизмов [9, С. 353].

Важным контекстом информатизации муниципального управления выступают

проекты «умного города» и цифровизации городской среды. В частности, показано,

что «умные» технологии рассматриваются как инструмент управления развитием

муниципалитетов и повышения качества муниципальных услуг, однако наиболее

проблемными остаются сферы, непосредственно затрагивающие повседневные

потребности населения (транспорт и ЖКХ), а результаты внедрения зависят от

бюджетной

обеспеченности

территорий

[8,

С.

159].

Это

актуализирует

необходимость научного анализа проблем информатизации на муниципальном

уровне с учетом нормативно-правовых, организационных, технологических и

социальных факторов.

Методы и организация исследования. Проблемы информатизации и цифровой

трансформации

муниципального

управления

рассматривали

В. И. Абрамов,

В. Д. Андреев

[6],

И. В. Артюхова,

А. Н. Медведева

[7],

Е. И. Васильева,

А. В. Орфонидий

[8],

В. Н. Южаков,

А. Н. Покида,

Н. В. Зыбуновская,

А. Н. Старостина [10], И. О. Россошанский [9]. В то же время комплексная

проблематика

информатизации

муниципального

управления

недостаточно

систематизирована: в исследованиях зачастую доминируют либо отраслевые

сюжеты (электронные услуги, «умный город», информационная безопасность),

либо уровень регионального управления, тогда как муниципальные ограничения

(дефицит

ресурсов,

фрагментация

данных,

кадровые

разрывы,

правовая

неопределенность статуса муниципальных информационных систем) требуют

самостоятельного аналитического рассмотрения.

Объектом исследования являются процессы информатизации и цифровой

трансформации муниципального управления в Российской Федерации.

Предметом

исследования

выступают

правовые,

организационные

и

технологические барьеры информатизации муниципального управления, а также

механизмы

их

преодоления,

обеспечивающие

повышение

качества

муниципальных услуг и управленческих решений.

Целью

работы

является

выявление

ключевых

проблем

информатизации

муниципального

управления

и

формулирование

предложений

по

совершенствованию нормативно-правовых и организационно-технологических

условий цифровой трансформации на местном уровне.

В

работе

использованы

методы

теоретического

анализа

и

обобщения,

сравнительно-правовой

анализ

нормативно-правовых

актов,

структурно-функциональный

анализ

управленческих

процессов,

а

также

элементы проблемно-ориентированного анализа рисков (в части информационной

безопасности и цифрового неравенства).

Результаты

и

обсуждение.

Нормативная основа местного самоуправления

закрепляет

самостоятельность

муниципального

уровня

в

пределах

его

компетенции [1, ст. 12; 130–133]. Вместе с тем информатизация муниципального

управления

по

своей

природе

является

межуровневым

процессом,

предполагающим использование единых идентификаторов, федеральных и

региональных реестров, инфраструктур аутентификации и межведомственного

взаимодействия. Возникает противоречие между конституционным принципом

самостоятельности и объективной зависимостью цифровых процессов от решений

и платформ вышестоящих уровней публичной власти.

Федеральный закон № 131-ФЗ задает рамки полномочий и вопросов местного

значения,

но

не

формирует

специального

регулирования

цифровых

управленческих процедур и статуса муниципальных информационных систем как

инфраструктурного элемента исполнения полномочий [3]. Федеральный закон

№ 149-ФЗ

закрепляет

общие

правовые

положения

об

информации

и

информационных технологиях, включая базовые категории «информационная

система» и требования к защите информации [2], однако его нормы требуют

конкретизации в части разграничения ответственности за данные, стандартизации

обмена

и

регламентации

жизненного

цикла

информационных

систем

на

муниципальном уровне.

Существенное

значение

для

информатизации

имеет

Федеральный

закон

№ 210-ФЗ, поскольку он институционализирует принципы предоставления

государственных и муниципальных услуг, включая электронные формы и

регламентацию процедур [4]. Однако практическая реализация электронных услуг

на муниципальном уровне сталкивается с неоднородностью регламентов,

различием

зрелости

ведомственных

систем

и

отсутствием

устойчивых

механизмов финансирования сопровождения цифровых решений после их

внедрения.

Особое нормативное измерение связано с обработкой персональных данных:

муниципальные органы выступают операторами персональных данных и несут

обязанности по обеспечению их законной обработки и защиты [5]. Выполнение

требований законодательства о персональных данных в условиях ограниченных

финансовых и кадровых ресурсов создает для муниципалитетов дополнительные

издержки,

а

также

повышает

риски

несоответствия

обязательным

организационно-техническим мерам.

Одной из наиболее устойчивых проблем информатизации муниципального

управления

является

фрагментация

информационного

пространства:

параллельное функционирование разрозненных систем (внутриведомственных,

отраслевых, региональных), отсутствие единых стандартов справочников и

форматов данных, а также несовместимость технических решений. В результате

управленческие решения могут приниматься при недостаточной сопоставимости

данных, а административные процедуры сохраняют элементы дублирования и

бумажного документооборота.

Исследования подчеркивают, что цифровизация муниципального управления

предполагает внедрение платформы управления, оказание услуг в онлайн режиме,

перевод документооборота в цифровую форму, открытость необходимых данных,

а также взаимодействие общества и государства на различных онлайн–

платформах [7, С. 16]. Однако при отсутствии реинжиниринга процессов

цифровые решения нередко воспроизводят прежнюю «бумажную» логику, что

снижает

эффект

информатизации

и

формирует

«цифровую

имитацию»

административных процедур.

Проблема фрагментации усиливается тем, что на муниципальном уровне

требуется

интеграция

данных

различных

служб

(жилищно-коммунального

хозяйства,

транспорта,

социального

обеспечения,

земельно-имущественных

отношений и др.). При этом у муниципалитетов ограничены возможности

самостоятельного

формирования

архитектуры

данных

и

внедрения

интеграционных решений, что обусловливает необходимость межмуниципальной

кооперации и опоры на региональные интеграционные контуры.

Финансовая ограниченность муниципальных бюджетов является структурным

фактором, определяющим темпы и качество информатизации. Муниципальные

ИТ-проекты требуют не только капитальных затрат (оборудование, лицензии,

внедрение), но и регулярных расходов на сопровождение, обновление, обучение

персонала,

киберзащиту,

что

зачастую

не

обеспечивается

устойчивыми

источниками финансирования.

В работах по тематике «умного города» показана зависимость результатов

внедрения «умных» технологий от уровня бюджетной обеспеченности региона [8,

С. 159], что на муниципальном уровне трансформируется в эффект «цифрового

расслоения»: муниципалитеты с более высоким налоговым потенциалом и

доступом к инвестиционным ресурсам демонстрируют ускоренное внедрение

сервисов, тогда как малые и сельские муниципальные образования отстают по

инфраструктуре и кадровому обеспечению.

Отдельное

проявление

ресурсных

ограничений

связано

с

тем,

что

информатизация

требует

наличия

компетентных

кадров,

способных

проектировать цифровые изменения, обеспечивать эксплуатацию систем и

управлять данными. Указанные требования вступают в противоречие с низкой

конкурентоспособностью

муниципальной

службы

на

рынке

труда

для

ИТ-специалистов и дефицитом программ адресного повышения квалификации.

Кадровые ограничения включают как количественный дефицит специалистов, так

и недостаточный уровень цифровых компетенций работников муниципальных

администраций.

Одним

из

наиболее

острых

ограничений

успешной

информатизации муниципалитетов выступает кадровый дефицит и недостаточная

цифровая компетентность сотрудников местных администраций, что создаёт

замкнутый круг технологического отставания и снижая качество цифровых

коммуникаций с населением [9, С. 354].

Цифровая трансформация требует от муниципальных служащих не только

базовых навыков работы с электронными документами, но и компетенций

управления данными, проектного управления, обеспечения информационной

безопасности,

а

также

навыков

коммуникации

в

цифровых

каналах.

Недостаточность компетенций приводит к рискам неправильной постановки

требований к информационным системам, снижению качества данных и

формальному характеру внедрения цифровых решений.

Муниципальный уровень является пространством непосредственного контакта

власти и граждан, поэтому информатизация муниципального управления тесно

связана

с

вопросами

доверия

и

доступности

цифровых

сервисов.

Социологические

данные

свидетельствуют

о

высокой

распространенности

цифрового взаимодействия с государственными и муниципальными органами [10,

С. 49], однако сама высокая доля пользователей не устраняет цифровое

неравенство, обусловленное различиями в доступе к интернет-инфраструктуре,

цифровой

грамотности,

возрастной

структуре

населения

и

особенностях

расселения.

Доверие к цифровым каналам муниципального управления формируется через

стабильность сервисов, прозрачность процедур, предсказуемость сроков и

качества реагирования на обращения. При этом цифровые коммуникации при

отсутствии развитых механизмов обратной связи могут порождать эффект

«односторонней

прозрачности»,

когда

граждане

выступают

пассивными

реципиентами информации без возможности реально влиять на управленческие

решения [9, С. 354].

Информатизация муниципального управления сопряжена с повышением рисков

информационной безопасности, включая угрозы несанкционированного доступа,

утечки персональных данных и нарушения доступности критически важных

информационных ресурсов. Отмечается, что состояние инфраструктуры органов

местной власти нередко не отвечает предъявляемым требованиям, что требует как

организационных подходов, так и мер со стороны программно-технического

обеспечения и нормативного регулирования [7, С. 19].

В

условиях

обязательности

соблюдения

требований

законодательства

о

персональных данных [5] и общих требований защиты информации [2]

муниципалитеты сталкиваются с проблемой «несоразмерности» нормативных

обязательств

и

имеющихся

ресурсов:

внедрение

комплексных

мер

информационной безопасности требует квалифицированных специалистов и

финансирования, а также выстроенных процессов управления инцидентами.

Системный

характер

выявленных

проблем

предполагает

комплекс

мер,

ориентированных

на

институциональное

и

технологическое

укрепление

муниципальной информатизации.

Во-первых, целесообразно обеспечить согласование муниципальных программ

информатизации с региональными стратегиями цифровой трансформации и

показателями цифровой зрелости, что позволяет минимизировать разрывы

плановых и фактических результатов и повысить реалистичность целеполагания

[6, С. 121]. При этом муниципальный уровень должен рассматриваться не только

как «получатель» региональных решений, но и как источник данных и обратной

связи, необходимой для корректировки цифровых сервисов.

Во-вторых, требуется развитие межмуниципальных механизмов совместного

использования

ИТ-ресурсов

(центры

компетенций,

общие

сервисные

подразделения,

типовые

решения),

что

снижает

издержки

владения

информационными системами и повышает кадровую устойчивость.

В-третьих,

необходима

стандартизация

данных

и

интерфейсов

обмена,

формирование единого муниципального слоя данных в составе региональных

интеграционных контуров, а также внедрение принципов управления данными на

уровне муниципальных администраций с закреплением ответственности за

качество и актуальность данных.

В-четвертых, развитие кадрового потенциала следует обеспечивать через целевые

программы повышения квалификации по цифровым компетенциям (управление

данными, кибербезопасность, цифровые коммуникации), создание карьерных

траекторий для ИТ-специалистов в муниципальной службе и применение

стимулирующих механизмов, допустимых бюджетным законодательством.

В-пятых,

информационная

безопасность

должна

рассматриваться

как

обязательный компонент информатизации: внедрение риск-ориентированного

управления безопасностью, регулярные аудиты, обучение персонала, а также

унификация требований к муниципальным информационным системам в рамках

региональных центров компетенций позволяют снизить вероятность инцидентов

и обеспечить соблюдение законодательства [2; 5].

Заключение.

Таким образом, информатизация муниципального управления в

Российской

Федерации

характеризуется

сочетанием

институциональных

и

технологических

барьеров:

нормативной

неопределенностью

статуса

и

ответственности

в

отношении

муниципальных

информационных

систем,

фрагментацией данных и несовместимостью решений, дефицитом финансовых и

кадровых ресурсов, цифровым неравенством, а также рисками информационной

безопасности. Научные данные указывают, что при высокой востребованности

цифровых каналов взаимодействия граждан с государственными и муниципальными

органами [10, С. 48] сохраняется неоднородность цифрового развития территорий и

существенные разрывы между плановыми и фактическими показателями цифровой

зрелости [1, С. 110].

Повышение

эффективности

информатизации

муниципального

управления

предполагает переход от точечной цифровизации к системному управлению

цифровыми изменениями: согласование целей и показателей между уровнями

публичной власти, стандартизацию данных и интеграцию информационных систем,

развитие межмуниципальной кооперации, укрепление кадрового потенциала и

приоритетное обеспечение информационной безопасности. Реализация указанных

направлений создает предпосылки для повышения качества муниципальных услуг,

устойчивости цифровых сервисов и укрепления доверия населения к институтам

местного самоуправления.

Литература

1.

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием

12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к

Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от

05.02.2014 г. № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 14.04.2014. - № 15. -

Ст. 1691.

2.

«Об информации, информационных технологиях и о защите информации»:

федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ (действующая ред.) // Собрание

законодательства РФ.

3.

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (действующая ред.) //

Собрание законодательства РФ.

4.

«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:

федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (действующая ред.) // Собрание

законодательства РФ.

5.

«О персональных данных»: федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ

(действующая ред.) // Собрание законодательства РФ.

6.

Абрамов, В. И. Первый год реализации программ цифровой трансформации в

регионах России: проблемы и результаты / В. И. Абрамов, В. Д. Андреев //

Вопросы государственного и муниципального управления. - 2024. - № 2. - С. 110-

128.

7.

Артюхова, И. В. Муниципальное управление в эпоху цифровизации: вызовы и

перспективы / И. В. Артюхова, А. Н. Медведева // Ученые записки Крымского

федерального университета имени В. И. Вернадского. Экономика и управление.

— 2023. - № 3. - С. 15-23.

8.

Васильева, Е. И. Реализация концепции Smart City в городах Уральского

федерального округа / Е. И. Васильева, А. В. Орфонидий // Государственное

управление. Электронный вестник. - 2022. - № 94. - С. 159–172.

9.

Россошанский, И. О. Особенности информатизации на муниципальном уровне:

проблемы и перспективы / И. О. Россошанский // Молодой ученый. - 2025. - № 26

(577). - С. 353–355.

10.

Южаков, В. Н. Цифровизация взаимодействия граждан и государства:

оценка гражданами эффектов, рисков и перспектив / В. Н. Южаков, А. Н. Покида,

Н. В.

Зыбуновская,

А. Н.

Старостина

//

Вопросы

государственного

и

муниципального управления. - 2023. — № 2. - С. 33-73.