Коррупциогенность оценочных понятий в законодательстве и

возможности их нейтрализации средствами антикоррупционной

экспертизы.

Аннотация. В статье исследуется проблема использования оценочных

понятий в нормативных правовых актах как одного из ключевых

коррупциогенных факторов. Анализируется правовая природа оценочных

понятий, их неизбежность в законодательстве и одновременно —

коррупциогенный потенциал, создающий условия для злоупотреблений со

стороны правоприменителя. Рассматриваются методические подходы к

выявлению юридико-лингвистической неопределенности в рамках

антикоррупционной экспертизы и конкретные способы нейтрализации

оценочных понятий, включая приемы законодательной техники,

конкретизацию дискреционных полномочий, исключение многовариантности

решений и жесткое закрепление обязанностей. Формулируются практические

рекомендации по совершенствованию методики антикоррупционной

экспертизы в части работы с оценочными категориями.

Ключевые слова: коррупциогенный фактор, оценочные понятия,

правовая неопределенность, антикоррупционная экспертиза, дискреционные

полномочия, юридическая техника, законодательство.

Противодействие коррупции в современной России включает широкий

спектр правовых, организационных и экономических мер. Одним из

ключевых инструментов профилактики коррупции является

антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов,

предусмотренная Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ. Закон

определяет антикоррупционную экспертизу как деятельность по выявлению

и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к нормативным

правовым актам, с разработкой рекомендаций, направленных на устранение

или ограничение действия таких факторов.

Среди коррупциогенных факторов, закрепленных в Методике

проведения антикоррупционной экспертизы, особое место занимают

факторы, связанные с использованием оценочных понятий, двусмысленных

или неустоявшихся терминов. Употребление категорий оценочного

характера (таких как «разумный срок», «существенный ущерб»,

«значительная сумма», «иные заслуживающие внимания обстоятельства»)

создает юридико-лингвистическую неопределенность, которая при

недобросовестном правоприменении становится питательной средой для

коррупционного поведения.

Цель настоящей статьи — проанализировать коррупциогенный

потенциал оценочных понятий в законодательстве и определить систему

средств их нейтрализации в рамках антикоррупционной экспертизы.

1. Оценочные понятия как объект антикоррупционной экспертизы:

неизбежность и опасность

Оценочные понятия по своей правовой природе отличаются

абстрактностью и неопределенностью. Их использование законодателем

имеет объективные причины: с их помощью обеспечивается эффективное

применение норм права к неограниченному числу конкретных правовых

ситуаций, достигается гибкость правового регулирования, предоставляется

возможность правоприменителю учесть индивидуальные обстоятельства

дела. В этом смысле оценочные понятия выступают инструментом правовой

экономии — они позволяют не детализировать каждую возможную

ситуацию, а установить общий критерий, наполняемый конкретным

содержанием в процессе правоприменения.

Однако именно эта гибкость создает и коррупционные риски. Как

верно отмечается в литературе, нечеткие определения, такие как

«значительная сумма» или «разумный срок», позволяют ответственным

лицам принимать произвольные решения, что увеличивает риск коррупции.

В Методике проведения антикоррупционной экспертизы коррупциогенный

фактор определяется как положения нормативных правовых актов,

содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные

требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия

для проявления коррупции. Сходным образом в методических материалах

указывается, что риск коррупции повышает использование двусмысленных

или не устоявшихся терминов, а также отсутствие четкой регламентации

прав граждан и организаций.

Коррупциогенный потенциал оценочных понятий: систематизация

факторов

Использование оценочных понятий порождает или усиливает действие

нескольких самостоятельных коррупциогенных факторов, закрепленных в

действующей Методике.

Во-первых, это широта дискреционных полномочий. Наличие

оценочных понятий часто влечет за собой отсутствие четких временных,

количественных или качественных критериев для принятия решений.

Например, формулировка «в разумный срок» без конкретизации его пределов

создает у должностного лица возможность произвольно определять

продолжительность процедуры, что может использоваться для

вымогательства или затягивания процесса. В качестве способа устранения

данного фактора предлагается, в частности, уточнение формулировок,

исключение неопределенных или оценочных понятий с параллельной

конкретизацией сроков, условий и порядка принятия решения.

Во-вторых, это определение компетенции по формуле «вправе».

Коррупциогенный фактор, закрепленный в п. 2.2 Методики, выражается в

формулировках, допускающих трактовку компетенции должностного лица

как возможности, а не обязанности совершения тех или иных действий.

Использование оценочных категорий лишь усугубляет эту неопределенность:

выражение «может принять меры» без указания критериев и сроков

практически исключает возможностью контроля. Способ нейтрализации —

исключение указанных формулировок и включение в нормативный правовой

акт положений, устанавливающих обязанности государственного органа или

должностного лица.

В-третьих, это наличие завышенных требований к лицу,

предъявляемых для реализации принадлежащего ему права. Установление

неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований (п. 2.3

Методики) напрямую коррелирует с употреблением оценочных категорий.

Например, требование предоставить «документы, подтверждающие

уважительность причины», без перечня таких документов или хотя бы

критериев их оценки создает для гражданина практически непреодолимый

барьер, который может быть преодолен лишь в обмен на вознаграждение

должностному лицу.

В-четвертых, в более широком смысле оценочные понятия порождают

юридико-лингвистическую неопределенность, которая рассматривается в

методических материалах как самостоятельный антикоррупционный дефект,

выражающийся в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и

категорий оценочного характера.

Показательно, что Методика проведения антикоррупционной

экспертизы прямо указывает: перечень коррупциогенных факторов не

является исчерпывающим, и при проведении экспертизы могут быть

выявлены и иные факторы, которым эксперт вправе дать оценку и

определить степень их коррупциогенности. Следовательно, оценочные

понятия могут служить источником коррупционных рисков и в формах,

прямо не предусмотренных методикой, что требует от эксперта

неформального, аналитического подхода.

3. Диагностика оценочных понятий в рамках антикоррупционной

экспертизы

Выявление оценочных понятий в нормативном правовом акте и оценка

их коррупциогенности — центральная задача эксперта. Методика проведения

антикоррупционной экспертизы закрепляет четырехуровневую систему

оценки степени коррупциогенности факторов: минимальная, низкая, средняя

и высокая. Именно в рамках этой шкалы должна оцениваться и

коррупциогенность оценочных понятий.

Для эффективной диагностики представляется возможным выделить

следующие критерии оценки оценочного понятия:

1. Степень абстрактности и вариативности интерпретации. Чем менее

определено понятие и чем больше вариантов его толкования, тем выше

коррупциогенный риск. Например, «значительная сумма» и «иные

заслуживающие внимания обстоятельства» создают существенно больший

риск, чем более формализованные категории.

2. Наличие или отсутствие механизма конкретизации. Если

нормативный акт или акты официального толкования содержат хотя бы

примерный перечень критериев отнесения тех или иных обстоятельств к

оценочной категории, коррупциогенность снижается. В противном случае —

возрастает.

3. Сочетание оценочного понятия с дискреционными полномочиями.

Эксперту следует оценивать оценочное понятие не изолированно, а в

системе: каковы пределы усмотрения должностного лица, есть ли

альтернативные варианты решений, предусмотрена ли обязательная

мотивировка принятого решения.

4. Существующая правоприменительная практика. Поскольку, как

отмечается в научной литературе, конкретизация оценочных понятий в

значительной степени происходит именно в результате

правоприменительной деятельности, эксперт должен учитывать

сложившиеся подходы в судебной и административной практике.

Важно подчеркнуть, что предметом антикоррупционной экспертизы

являются не любые дефекты правового акта, а именно коррупциогенные

факторы. В соответствии с Методикой, не являются предметом

антикоррупционной экспертизы несоответствие нормативных предписаний

актам большей юридической силы, юридические коллизии, нарушения

процедуры принятия акта, нарушения требований технико-юридического

качества как таковые. Однако эти дефекты могут рассматриваться в качестве

индикаторов наличия оценочных понятий, создающих коррупционные риски.

4. Способы нейтрализации и устранения оценочных понятий

Основная задача антикоррупционной экспертизы — не только

диагностировать оценочные понятия как носителей коррупциогенности, но и

предложить конкретные способы их нейтрализации. Такие способы можно

классифицировать на несколько групп.

4.1. Приемы законодательной (юридической) техники

Как справедливо отмечается в литературе, ключевые принципы,

позволяющие повысить прозрачность и предсказуемость правовых норм,

включают четкость и однозначность формулировок, исключение

нормативных излишеств, логическую стройность и структурную целостность

правовых актов. Применительно к оценочным понятиям это означает:

- Замену оценочного понятия формализованным критерием (вместо

«разумный срок» — конкретные календарные сроки; вместо «значительный

ущерб» — пороговые суммы и т.д.).

- Введение системы уточняющих критериев — если полная

формализация невозможна, в самом нормативном акте следует закрепить

примерный перечень критериев и обстоятельств, которые могут учитываться

при применении оценочного понятия, не делая перечень при этом закрытым.

- Использование математических и иных объективных методик для

оценки там, где это возможно, с закреплением формулы расчета в

нормативном акте.

4.2. Ограничение дискреционных полномочий

В Методике проведения антикоррупционной экспертизы закреплены

следующие способы ограничения объема дискреционных полномочий:

введение, изменение, уточнение целей применения дискреционных

полномочий; сокращение видов решений, которые орган (должностное лицо)

вправе принять по своему усмотрению; введение отдельных элементов

процессуальной формы применения дискреционных полномочий — сроков

принятия решения, обязательной мотивировки применения полномочий;

введение дополнительных запретов на принятие отдельных видов

управленческих решений; уточнение формулировок, исключение

неопределенных или оценочных понятий.

Требование обязательной мотивировки имеет особое значение: даже

если оценочное понятие сохраняется, обязанность должностного лица

аргументировать, почему в конкретном случае оно посчитало срок

«разумным» или ущерб «значительным», создает важный контрольный

механизм.

4.3. Замена дискреционных полномочий императивными

предписаниями

В п. 2.2 Методики четко определен способ устранения

коррупциогенного фактора, связанного с определением компетенции по

формуле «вправе»: исключить формулировки, при которых применение

права обретает признак избирательности («вправе контролировать», «может

выдать лицензию» и т.п.), и включить в нормативный правовой акт

положения, устанавливающие (конкретизирующие) обязанности

государственного органа, органа местного самоуправления, их должностных

лиц.

В более широкой плоскости эта же логика применима и к оценочным

понятиям: использование в связке с императивными предписаниями

(«должен», «обязан», «подлежит») в ряде случаев снижает

коррупциогенность по сравнению с сочетанием оценочного понятия и

факультативной нормы («вправе», «может»).

4.4. Развитие системы подзаконной конкретизации

Если полное исключение оценочного понятия из законодательного

текста невозможно или нецелесообразно (например, в силу самой природы

регулируемых отношений), его следует дополнять системой подзаконных

актов, правил, инструкций, раскрывающих содержание оценочной категории

применительно к конкретным ситуациям. При этом важно, чтобы

подзаконная конкретизация не подменяла собой закон и соответствовала

принципу правовой определенности, а также сама подвергалась

антикоррупционной экспертизе.

4.5. Формирование единообразной судебной практики

Как подчеркивается в научной литературе, применение одних и тех же

оценочных понятий не является единообразным и зависит от субъективного

подхода суда в применении данной оценочной категории. В связи с этим

важнейшую роль играют акты толкования высших судебных органов,

вырабатывающие критерии применения оценочных категорий на практике.

Разъяснения Верховного Суда РФ по вопросам применения оценочных

понятий в конкретных сферах правового регулирования служат важным

ориентиром как для правоприменителя, так и для разработчика нормативных

актов.

5. Перспективы совершенствования антикоррупционной экспертизы в

части работы с оценочными понятиями

Анализ действующей нормативной базы и практики

антикоррупционной экспертизы позволяет сформулировать ряд предложений

по ее совершенствованию в части выявления и нейтрализации оценочных

понятий:

1. Дополнить Методику проведения антикоррупционной экспертизы

специальным разделом, посвященным оценочным понятиям как особому,

комплексному коррупциогенному фактору. В этом разделе могли бы быть

закреплены признаки юридико-лингвистической неопределенности,

критерии оценки степени коррупциогенности оценочных понятий и

конкретные алгоритмы действий эксперта при их выявлении.

2. Разработать систему типовых рекомендаций по замене оценочных

понятий формализованными критериями для наиболее распространенных

случаев и областей правового регулирования (гражданское,

административное, налоговое право). Внедрение таких рекомендаций

позволило бы унифицировать подходы к устранению оценочных понятий и

минимизировать субъективный фактор в работе эксперта.

3. Усилить требования к квалификации экспертов в области выявления

юридико-лингвистической неопределенности. Как недавно отметил

председатель Правления Ассоциации юристов России Владимир Груздев,

Министерство юстиции России провело общественное обсуждение проекта,

повышающего требования к кандидатам на получение аккредитации в

качестве независимых антикоррупционных экспертов, — в частности,

предлагается повысить требования к стажу работы по юридической

специальности. Такое повышение требований, безусловно, должно

сопровождаться углубленной подготовкой по вопросам юридической

техники и работы с оценочными категориями.

4. Внедрить практику создания ведомственных рекомендаций по

выявлению и нейтрализации оценочных понятий. С учетом того, что в 2025

году были скорректированы правила антикоррупционной экспертизы

правовых актов Федеральной пробирной палаты (приказ от 06.03.2025 №

41н), представляется целесообразным распространение этой практики:

разработка отраслевых рекомендаций с учетом специфики регулируемой

сферы способствовала бы более точной идентификации оценочных понятий,

характерных для соответствующей области правового регулирования.

5. Обеспечить системный мониторинг применения оценочных понятий

на основе анализа судебной практики и решений органов прокуратуры по

результатам антикоррупционной экспертизы. В настоящее время, согласно

исследованиям, большинство судебных решений по вопросам

антикоррупционной экспертизы касаются признания незаконным

непроведения экспертизы органами местного самоуправления и обязывания к

ее проведению. Полагаем, что было бы целесообразно расширить предмет

судебного контроля, включив в него также вопросы качества проведенной

экспертизы в части выявления и устранения коррупциогенности оценочных

понятий.

Заключение

Проведенный анализ позволяет сделать следующие основные выводы.

1. Оценочные понятия, будучи объективно необходимым и

неизбежным элементом правовой системы, одновременно обладают

значительным коррупциогенным потенциалом. В рамках действующей

методики антикоррупционной экспертизы они выступают как индикатор или

составная часть нескольких коррупциогенных факторов: широты

дискреционных полномочий, определения компетенции по формуле «вправе»

и установления завышенных требований к гражданам и организациям.

2. Эффективная нейтрализация коррупциогенности оценочных понятий

возможна на нескольких уровнях: на уровне юридической техники (замена

оценочных понятий формализованными критериями, введение системы

уточняющих критериев), на уровне ограничения дискреционных полномочий

и замены факультативных норм императивными предписаниями, а также на

уровне подзаконной конкретизации и формирования единообразной

судебной практики.

3. Дальнейшее совершенствование антикоррупционной экспертизы в

части работы с оценочными понятиями требует как нормативных изменений

(дополнение методики специальным разделом, разработка типовых

рекомендаций), так и институциональных мер (повышение квалификации

экспертов, ведомственное нормотворчество, расширение предмета судебного

контроля). Системная реализация этих мер позволит, по нашему мнению,

снизить коррупционные риски, связанные с оценочными понятиями, при

сохранении их позитивного потенциала как инструмента гибкого правового

регулирования.

Список литературы

1. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об

антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов

нормативных правовых актов».

2. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных

правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв.

Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96).

3. Приказ Федеральной пробирной палаты от 6 марта 2025 г. № 41н «О

внесении изменений в приказ Федеральной пробирной палаты от 28 сентября

2020 г. N 120н».

4. Шакирова Э.Р. Особенности юридической техники для устранения

коррупциогенности правовых норм // Молодой ученый. — 2024. — № 46

(545). — С. 253–255.